فقدان تشكيلات منظم و منسجم اداری و اقتصادی، به حكومت مشروطه اجازه نمی‌داد كه حاكميت ملی را در سرتاسر كشور برقرار كند و برنامه‌های خود را پيش ببرد. نمايندگان دومين دورهٔ مجلس شورای ملی (۱۲۸۹-۱۲۸۸ ش) چارهٔ رفع اين مشكلات را در استخدام كارشناسان خارجی ديدند. ازاين‌رو، چندين كارشناس امور اداری مالی به رياست مورگان شوستر از كشور آمريكا و تعدادی كارشناس نظامی سوئدی برای تأسيس نيروی ژاندارمری به استخدام دولت ايران درآمدند.